El inicio de la administración del presidente Javier Milei a fines de 2023 tensionó la relación bilateral entre Argentina y China generando un panorama de incertidumbre no solo para el vínculo inter-estatal sino, además, para las provincias que desarrollaron una agenda con el país asiático.
La presencia de China en América Latina se ha intensificado significativamente en las últimas dos décadas, configurándose como un actor incisivo, multiactoral y multinivel. China es uno de los principales socios comerciales de Argentina, siendo un destino relevante para productos como la soja, el maíz y la carne vacuna.
Hasta principios de 2024, China fue el segundo socio comercial de Argentina después de Estados Unidos, concentrando el 8,5% de las exportaciones y un 17,9% de las importaciones. Pero conforme el año transcurrió, los mercados de Brasil y Chile desplazaron a China, principalmente por el crecimiento de las exportaciones a Chile de petróleo y gas natural provenientes de Vaca Muerta.
Paralelamente, Argentina importa una gran cantidad de bienes industriales y tecnológicos provenientes de China, fortaleciendo una interdependencia comercial. Además, las inversiones chinas en sectores claves de la economía argentina, como la minería, la infraestructura energética, el transporte y las telecomunicaciones, han fortalecido su rol como actor estratégico en el desarrollo del país.
Adaptación
A lo largo de los años, la relación se manifestó tanto en el nivel estatal como en el subnacional. Mientras que en el nivel estatal se destacan acuerdos bilaterales como el Acuerdo de Asociación Estratégica Integral firmado en 2014 y el Memorándum de Entendimiento sobre la Iniciativa de la Franja y la Ruta firmado en 2022, a nivel subnacional, dieciocho provincias argentinas han desplegado acciones con algún tipo de actor del gigante asiático: acuerdos de cooperación técnica, cooperación educativa, financiamiento para obras de infraestructura, proyectos de producción de energías renovables y proyectos de producción de carbonato de litio, entre otros.
Esta estrategia multinivel le ha permitido a China diversificar sus puntos de acceso e influencia en el territorio argentino, adaptándose a las necesidades específicas de las regiones y estableciendo lazos que trascienden las fluctuaciones en la política nacional.
Sin embargo, la relación nunca fue lineal sino caracterizada por momentos de cooperación y tensión. Estos últimos emergieron principalmente con las alternancias de signo político en Argentina. Aun así, pese a las diferencias ideológicas y de enfoque entre los distintos gobiernos argentinos, el vínculo con China ha evidenciado una notable resiliencia y capacidad de adaptación.
20 años no es nada
Durante las administración de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández (2007-2015), el vínculo con China alcanzó el nivel de relación estratégica integral. Esta etapa es ya conocida por todos, se caracterizó por el fortalecimiento del comercio bilateral, acuerdos de inversión para la infraestructura de conectividad (el inicio de negociaciones por la renovación del Ferrocarril Belgrano Cargas) y energía (represas hidroeléctricas de Santa Cruz), y cooperación tecnológica y espacial (la Estación de Observación del Espacio Lejano en Neuquén).
El vínculo con China se presentó como parte de una estrategia de diversificación económica, disminuyendo la dependencia de los mercados tradicionales de Estados Unidos y Europa. Esta etapa derivó en una política exterior de corte personalista, concentrada en el gobierno nacional como actor principal.
La transición hacia el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), trajo consigo un alineamiento con el liberalismo económico y un acercamiento a Estados Unidos y Europa que generaron algunas expectativas sobre la política exterior respecto a China. Al inicio de la gestión se sometieron a revisión los proyectos de infraestructura con participación de actores chinos, como la represas hidroeléctricas, ocasionando una incertidumbre momentánea hasta que fueron reanudados.
Pese a ello, el vínculo bilateral se caracterizó por un pragmatismo económico en la medida que el gobierno comprendió la relevancia de mantener el flujo de inversiones, dar continuidad a los proyectos, y amplió el swap de monedas que fortaleció las reservas argentinas.
El juego de las provincias
Durante esta etapa la relación tuvo una dimensión paradiplomática importante, ya que varias provincias argentinas participaron activamente en el fortalecimiento de los vínculos con el país asiático. Las iniciativas provinciales se centraron principalmente en la búsqueda de inversiones, financiamiento y acuerdos comerciales.
Especialmente aquellas ricas en recursos naturales, desarrollaron una estrategia activa de diplomacia económica con China, buscaron inversiones en minería (litio y oro) en Jujuy, Salta, Catamarca y San Juan; participaron en misiones comerciales como es el caso de Santa Fe, Córdoba y Buenos Aires; y recibieron inversiones para proyectos de energía renovable como Jujuy y Neuquén.
En líneas generales, el enfoque del macrismo demostró una política exterior diversificada, sin descuidar el rol de China como socio económico y con una fuerte participación subnacional.
Más tarde, bajo la presidencia de Alberto Fernández (2019-2023), la relación bilateral se intensificó, incrementándose las inversiones en litio en el noroeste argentino, recibiendo cooperación sanitaria durante la pandemia del Covid19 y oficializando la incorporación de Argentina a la Iniciativa y de la Franja y la Ruta en 2022.
Esta alternancia marcó una continuidad e intensificación del vínculo en un momento de crisis como lo fue la pandemia. La participación de las provincias en la relación se mantuvo e incrementó en algunos casos, observándose una ampliación de las agendas paradiplomáticas provinciales, en donde se combinó el vínculo comercial, con inversiones, cooperación técnica, intercambios educativos y culturales. Del lado chino, estas agendas involucraron bancos, firmas, instituciones educativas, gobiernos locales, entre otros.
Desafíos de la gestión Milei
Inaugurada gestión de Javier Milei a fines de 2023, se inició una etapa de incertidumbre marcada por los discursos de campaña electoral del presidente, que mostraban una fuerte oposición a establecer relaciones con países de ideología comunista, llegando a afirmar que no haría pactos con comunistas ni promovería relaciones con países como China.
A ello se sumaron las controversiales declaraciones de la excanciller Diana Mondino en varias oportunidades, pero especialmente durante la visita de inspección a la Estación de Observación del Espacio Lejano en la provincia de Neuquén. Este cúmulo de situaciones condujeron a una tensión latente en ambos países que fue diluyéndose parcialmente con la renovación del swap de monedas.
La clave provincial
El rol de las provincias fue clave al inicio de la gestión con Milei, cuando se avizoraba una alternancia con tensión entre ambos países. La lectura del gobierno chino fue importante para fortalecer el vínculo subnacional hasta tanto mejorase la situación bilateral.
Así, por ejemplo, a inicios de 2024, el gobernador Kicillof fue el primero en reunirse con el embajador chino en Argentina, Wang Wei, y establecer encuentros con delegaciones de las provincias de Hebei y Hubei, enfocándose en áreas como ciencia, tecnología y comercio.
En La Pampa, el gobernador Ziliotto recibió a una misión de empresarios chinos que incluyó representantes de empresas destacadas en sectores como energía, construcción y tecnología, buscando oportunidades de inversión y cooperación en la provincia. Y, más recientemente, las provincias del norte como Jujuy y Salta, que trabajan con inversiones chinas en litio, han promovido actividades culturales y asociación a la Embajada de China con motivo del año nuevo chino.
Con el tiempo, y a pesar de sus declaraciones iniciales, Milei adoptó una visión más pragmática, reconociendo la relevancia de China como socio comercial y ajustando su discurso para priorizar los intereses económicos de Argentina. El encuentro entre ambos mandatarios en el marco de la Cumbre del G20, en noviembre de 2024, terminaron de disipar las tensiones existentes, aunque todavía hay mucho por trabajar en el vínculo.
La resiliencia
Pese a las diferencias ideológicas y los enfoques de política exterior de los gobiernos argentinos, el vínculo con China ha demostrado una notable resiliencia. Esto se debe a factores como la complementariedad económica, la flexibilidad de la política exterior china y las necesidades estructurales de Argentina (créditos, inversiones, acuerdos de swap, entre otros).
A pesar de los cambios en la política exterior nacional, las agendas paradiplomáticas de las provincias pueden ofrecer una vía para mantener cierta continuidad en las relaciones con China, dado que estas relaciones se basan en intereses económicos complementarios y de especial interés para el desarrollo de las economías provinciales de Argentina. China es consciente de este factor y es por eso que durante las últimas décadas ha apostado al desarrollo de vínculos multinivel y multiactorales, creando una red compleja de intercambios.
Hay una punto de la relación bilateral que sí es constante a lo largo de los años y las administraciones: el déficit comercial que profundiza la dependencia argentina, y que ha persistido durante los últimos diecisiete años. Esto es, importamos a China más de lo que exportamos hace 17 años. Este hecho, sumado a la dependencia de las inversiones, créditos y swaps, entre otros, hablan de una clara relación asimétrica, al margen de la cooperación y los acercamientos políticos de años atrás.
Las alternancias políticas en Argentina han modificado el tono y las prioridades específicas de la relación con China, pero no han alterado su carácter estratégico. La capacidad de ambos países para adaptar su cooperación a diferentes contextos políticos y económicos refleja la importancia estructural del vínculo, que va más allá de las coyunturas internas y se proyecta como un elemento central de la inserción internacional de Argentina en el siglo XXI.
