La jubilación mínima y la media incrementan su valor real incluso si no se considera el bono bimestral de comienzos de año. Esa mejora de los ingresos se acompaña con la devolución de hasta 700 pesos de IVA para quienes tienen haberes más bajos y la gratuidad de una larga lista de medicamentos.
El aumento jubilatorio anunciado para marzo ha sido recibido con mucha controversia y con algo de desconcierto. Desde 2008, la movilidad se aplica como un incremento porcentual de cada haber. El cambio en ese esquema (que incorpora un monto fijo en el aumento y una parte porcentual) tiene implicancias muy diversas y a muches no les queda claro si, en definitiva, es igual, mejor o peor para el conjunto las personas jubiladas.
¿Ajuste?
Un “ajuste” puede ser comprendido de dos maneras. Se puede, por un lado, poner el foco en si el Estado consigue un “ahorro” de recursos con este cambio en la manera de aumentar. Por otra parte, se puede analizar si el aumento alcanza para que las jubilaciones no pierdan frente a la inflación, es decir, si se reduce o no su valor “real”. Al observar los datos la medida no conlleva un ahorro fiscal ni una reducción del valor “real” de los haberes en promedio.
Si el gobierno hubiese aplicado la fórmula vigente hasta diciembre, el aumento de marzo debía representar 11,56 por ciento para cada haber. Como consecuencia, aumentaría 11,56 por ciento el conjunto de las erogaciones jubilatorias. ¿Cuánto se incrementará el gasto con el nuevo esquema? Más o menos lo mismo.
Una cuestión que pasó desapercibida entre muches de quienes concluyeron que había un ahorro fiscal, es que el gobierno computó como “adelanto” del aumento de marzo los bonos 2020 (entregados en enero y febrero a quienes cobraban un único haber menor a 19.000 pesos). Así, si se divide esa suma en 13 pagos a lo largo de 2020, el desembolso mensual en jubilaciones se incrementa, con este aumento, tanto como se habría incrementado con la fórmula de movilidad suspendida.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ESS de ANSES
*Nota: Para convertir las sumas a pesos de febrero de 2020, se estimo inflación de 3 por ciento para febrero y marzo
** Para estimar el gasto en bonos se consideró que 2,8 millones que reciben solo la mínima recibieron 5 mil pesos a comienzos de enero y 5 mil a comienzos de febrero. Ambos montos se transformaron a pesos de febrero y se dividieron en 13. Luego, de los 950 mil que reciben entre una y dos mínimas, se asumió que 2/3 partes recibieron bonos parciales, y se estimó que cada 3 bonos parciales sumaban uno completo. Se trata de una estimación pesimista (a la baja). Posiblemente los bonos parciales sumaron más de 210 mil bonos completos.
El cómputo de los bonos como “adelanto” del aumento puede resultar controvertido. Muchas veces se han entregado bonos a jubilados que no se computaron como “adelanto” de los aumentos, sino que fueron recursos adicionales. Ello sin olvidar que los bonos no fueron anunciados como tal desde el principio.
Lo cierto es que en el ejercicio fiscal global no se puede sostener que las decisiones en política previsional hayan estado orientadas por un ánimo de “ahorro”, puesto que no ha existido tal. Para evaluar un eventual ahorro a futuro, cabe notar que la entrega de un “adelanto” del aumento en concepto de bonos reduce la base de futuros aumentos. Por tanto, cuando en junio se anuncie el nuevo aumento, su verdadero impacto deberá analizarse sobre los haberes sumados al monto del bono prorrateado.
Más allá de que no se haya realizado un ahorro fiscal, ¿qué pasa con el valor de los haberes respecto de la inflación? Como vemos en el gráfico, la mínima y la media incrementan su valor real incluso si no se considera el bono.
Elaboración propia en base a datos de EESS de ANSES. Para precios se usó IPC San Luis para 2009-2012 y para 2013-2016 un promedio de IPC San Luis y CABA.
Este desempeño de los ingresos se acompaña, además, con la devolución de hasta 700 pesos de IVA para quienes tienen haberes más bajos y la gratuidad de una larga lista de medicamentos.
Estas medidas no alcanzan para revertir el deterioro de las jubilaciones que se produjo en los últimos 4 años. Pero un aumento menor a lo que creemos necesario no es equivalente a un ajuste. Y hacer esa distinción es muy importante porque, de lo contrario, perdemos de vista lo distintivo de este cambio de esquema: una modificación de la lógica distributiva.
Ganadores y perdedores
Más allá de lo que ocurre con los promedios, sí hay haberes que recibirán aumentos menores a los previstos con la movilidad. Pero si con este esquema pierden algunes, en términos relativos al aumento que se aplicaba antes, también ocurre a la inversa: con el esquema previo perderían algunes, en términos relativos al aumento que se aplicará.
En definitiva, hay perdedores y ganadores en cada caso, respecto del otro. De un lado, el esquema actual perjudica, en términos relativos, a casi el 30 por ciento de los haberes más altos (en torno a 2 millones). Pero dicho perjuicio es menor cuanto más bajo el haber.
Como contracara, el esquema previo perjudicaría, en términos relativos, a casi 70 por ciento de los haberes más bajos (alrededor de 4.7 millones de haberes), en mayor medida cuanto menor el haber. Es decir que el nuevo esquema beneficia a más personas y a las más vulnerables.
Para entender esta medida no basta con contar sólo que beneficia a más personas y las más vulnerables, sino que debe entenderse también como una reversión de los efectos de la política previsional macrista.
Al comparar el punto de inicio (diciembre 2015) y de llegada (diciembre 2019), la media previsional se redujo 5,2 por ciento en términos reales (1243 pesos en pesos de febrero). Pero la mínima cayó más del triple: 15,7 por ciento (2768 en pesos de hoy).
Esto se logró elevando primero los haberes con la reparación histórica de manera regresiva, y a continuación reduciendo el conjunto.
Como balance, con un fuerte incremento de la desigualdad, y sin mejora en el haber medio real, perdieron todes, pero sobre todo quienes reciben haberes más bajos. Dicho de otro modo, se produjo una transferencia de los haberes más bajos a los más altos.
En ese marco, el cambio en la manera de distribuir la movilidad, si bien no alcanza para revertir la desigualdad que introdujeron los años macristas, ni la caída que supusieron para el haber mínimo, al menos avanza en esa dirección. Y reincidir en modalidades progresivas de movilidad tiene potencial para revertir el «legado» macrista.
¿Pan para hoy, juicios para mañana?
Cabe preguntarse si esta medida implica repetir la historia: reducir la desigualdad por un lado, y por el otro incrementar la litigiosidad a ritmo de vértigo.
Como se sabe, la Constitución dispone que a todas las jubilaciones se les debe aplicar movilidad. Y en este punto, a diferencia de lo ocurrido entre 2000 y 2008, a todos los haberes se les aplicó movilidad. Esto también difiere del ajuste macrista, que sustrajo tres meses de movilidad al conjunto de los haberes con la reforma de fines de 2017.
Resulta más controvertido que la nueva ley pudiera modificar el aumento ya en marzo, dado que en ese mes se aplica en realidad el aumento calculado en base a meses previos a diciembre (cuando se aprobó la ley que sustituía la fórmula de movilidad por aumentos en base a decretos).
En términos colectivos, el hecho de que el aumento general haya sido idéntico permite considerar que no se afectaron derechos. En cuanto a los derechos individuales afectados, la declaración emergencia previsional podría proporcionar al Estado una justificación para una medida atípica que, si bien afecta los ingresos más altos, lo hace en beneficio de los más bajos.
Por último, toda medida redistributiva supone tensar intereses en conflicto y en los diversos instrumentos de derechos humanos, a los que nuestro país adhiere, hay menciones a la importancia de una protección con equidad y justicia social.
Esto lleva a la discusión de fondo, acerca de las que se considera prioridades del sistema de jubilaciones. ¿Se trata de sustituir ingresos como un seguro mercantil? ¿O de distribuir la protección con criterio de seguridad social? Y en caso de que interese combinar ambos aspectos, ¿cuánto lugar damos a uno y a otro?
¿Es justo?
a. Meritocracia vs. justicia social
Cuando los haberes representan un porcentaje del ingreso individual y se vinculan con la cantidad de años de aportes reproducen desigualdades salariales, y “penalizan” a quienes trabajaron en mayor o menor medida en tareas no remuneradas o empleos informales.
Para algunes esas desigualdades expresan diferencias de esfuerzo o “mérito” y por eso “es justo” reproducirlas. Porque, además, entienden la jubilación como una continuación del salario (o salario diferido).
Sin embargo, también existen quienes consideran que esas desigualdades están atravesadas por múltiples injusticias que el Estado, desde la protección social, no debería replicar.
Los sistemas de reparto públicos como el argentino tienden, en general, a combinar algunos aspectos del seguro individual (que vienen de la tradición bismarkiana y se llevan bastante mejor con la mirada liberal) con algunos mecanismos redistributivos. Así, por ejemplo, tenemos haberes que se calculan según años aportados y niveles de ingresos, pero también un componente de la jubilación que tiene el mismo monto para todes (PBU), además de montos mínimos de jubilaciones, algunas prestaciones no contributivas y en general (excepto en los regímenes especiales) también montos máximos de prestaciones.
Estos diferentes rasgos del sistema previsional tienen consecuencias distributivas muy claras: los mecanismos de sustitución de ingresos individuales tienden a ser regresivos, ya que implican invertir más recursos en los ingresos de las personas mejor posicionadas económicamente, y viceversa; al contrario, los mecanismos que reducen la desigualdad benefician en mayor medida a los más desfavorecidos económicamente en sus trayectorias de vida, elevando el piso mínimo de protección.
Puede parecer un punto intermedio conciliador eso de tener un sistema “mixto”, pero lo cierto es que se pueden tolerar o promover niveles muy diferentes de desigualdad. Y cuanto más prevalezcan la desigualdad y mecanismos contributivos individuales, más se penalizará a quienes fueron explotados en mayor medida (recibiendo salarios muy bajos), y a los propios damnificados por la evasión fiscal que sus empleadores realizaron al contratarlos en negro.
Además, cuanto más se repitan los criterios distributivos del mercado, mayor será la desigualdad de género del sistema, reproduciendo el problema que la economía feminista visualiza: la falta de autonomía económica de muchas mujeres debido a su acceso indirecto al ingreso, por dedicarse exclusivamente o en gran medida a trabajos no remunerados. Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, la cantidad de años de aportes tiene claros patrones de desigualdad de género y de nivel educativo.
Fuente: Grushka 2019, The within-system redistribution of contributory pensions systems: a conceptual framework and empirical method of estimation.
En definitiva, frente a un modelo contributivo de jubilaciones, orientado por la idea de “salario diferido”, las jubilaciones también pueden ser pensadas desde criterios colectivos de protección, que reconozcan para todo el grupo protegido (en este caso las personas mayores) unos derechos de igual calidad (es decir, ingresos con idéntica capacidad de compra).
Si hay una cuestión que hace muy difícil que se piense las jubilaciones como un sistema solidario, es la forma en que “creemos” cómo se financian: ya que cada persona empleada en blanco recibe descuentos en concepto de aportes jubilatorios, parecería que una distribución equitativa rompe con el contrato institucional en el que el sistema funcionaría como un seguro y se “autofinanciaría” con los aportes recibidos.
Sin embargo, actualmente esta idea está completamente divorciada de la realidad. Y por suerte: porque si el sistema realmente incluyera sólo a quienes aportan y se financiara sólo con aportes, la mayoría de las personas mayores no tendría ingresos, o tendría unos de niveles paupérrimos.
b. ¿Pero yo aporté y esta es “mi” plata?
El financiamiento de las jubilaciones hace décadas que no se limita a los aportes y contribuciones. El sistema tiene también asignaciones específicas de diferentes impuestos, recibe aportes del Tesoro Nacional y hasta hace poco se nutría también de una parte de los impuestos coparticipables. De todo este financiamiento, sólo los aportes personales corresponden a los recursos que financian la parte individual de los haberes.
También las contribuciones patronales suelen pensarse como parte de la cotización de cada quién. Sin embargo, ello no es forzosamente así. Es una discusión ante todo política si las contribuciones patronales deben nutrir prestaciones desiguales o distribuirse con criterios de equidad. Pero no sólo es posible pensarlas como un financiamiento a distribuir con criterios sociales, sino que actualmente lo son (tanto en su diseño institucional como en su estatuto jurídico). Y ello como herencia del diseño institucional de 1994, es decir, en el marco de una reforma claramente liberal.
Desde entonces, las contribuciones patronales financian un componente del haber que tiene el mismo monto para todes (PBU). Además, no son “personalmente” atribuibles al trabajador por el que el empleador adquirió obligaciones, por lo cual no fueron alcanzadas por la obligatoriedad del tope en la base imponible cuando la Corte Suprema de Justicia determinó que debían tenerlo los aportes personales (ya que, al haber jubilaciones máximas, una redistribución con tales recursos se podía considerar “confiscatoria”).
En el siguiente gráfico vemos la parte del financiamiento que tiene que ver con aportes personales (primero en el total de recursos de la Anses y luego sobre aquellos afectados específicamente a las jubilaciones).
Elaboración propia en base a Esquema Ahorro Inversión Financiamiento 2018 de ANSES y Ministerio de Hacienda
Si sólo el financiamiento de aportes personales se distribuyera con criterios individuales, y el resto se distribuyera en sumas idénticas para todes, se podría estimar el monto “justo” del haber mínimo. Si se divide por la cantidad actual de beneficios, el mínimo debería ser de 16.700 pesos (antes del aumento de marzo).
Si se tuviera en cuenta la duplicación de haberes como un factor de desigualdad, y se dividiera los recursos en el total de personas jubiladas, el monto justo ascendería a 20.010 pesos. Es decir, nadie debería cobrar menos que esto.
Sin embargo, el haber no es justo. Y curiosamente, la razón es exactamente la contraria a la que suele alegarse cuando se señala como “injusta” (para quienes aportaron) la redistribución en favor de quienes menos tienen, o el acceso no contributivo. No es con “su” plata que se pagan estos beneficios, sino con la de todes. Pero es también con la de todes que se paga parte de la desigualdad.
En definitiva, si se acepta como justo que las pensiones sean desiguales con relación a lo que cada quien aporta, aun dejando de lado las injusticias que un sistema semejante reproduce (en lo que hace a desigualdad salarial, brecha de género y evasión impositiva de empleadores), la desigualdad esta por encima del nivel que justifica el tipo de financiamiento contributivo.
En semejante contexto, con todo lo que hay por revertir en términos distributivos, el nuevo esquema de aumentos resulta claramente más justo que aplicar la movilidad individualmente en cada haber. Continuar en ese camino, reforzando los componentes colectivos con los que se aplica la movilidad, tiene potencial para ir acercándonos a un sistema más equitativo (al menos, con relación a la manera en que es financiado).
La reforma que se viene
Hay quienes cuestionan que la preocupación por una distribución más equitativa en el sistema de jubilaciones no contemple que también sería una opción la redistribución más amplia, es decir, dirigir más riqueza al sistema de jubilaciones. Pero si ello es cierto, también lo es que la discusión sobre cuánta riqueza dirigimos al sistema de jubilaciones no implica descartar el potencial de una reducción de la desigualdad interna.
Siendo inminente la discusión de una reforma en la movilidad previsional, este tema resulta central al debate social. Es perfectamente posible implementar la movilidad por medio de criterios colectivos de distribución, o al menos incorporándolos parcialmente (con alguna modalidad similar al esquema implementado para el aumento de marzo).
La cuestión es si una reforma en tal sentido puede tener legitimidad. Por ello urge que tengamos, como sociedad, una discusión honesta sobre los objetivos y prioridades del sistema de jubilaciones. ¿Hasta qué punto queremos dar protección equitativa y hasta qué punto repetir criterios mercantiles? Si nos parece injusta la desigualdad salarial, la informalidad y el desempleo, y consideramos que las mujeres cuidadoras hacen un trabajo valioso, ¿por qué seguir sustituyendo haberes y su desigualdad?
* Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora de Ciecs-Conicet.
